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跨越千年,反思中国式监察制度
发布时间:2018-11-03 08:48:56 浏览次数:64

来源:《多维》2018年10月4日

文/侯振

        秦岭北麓,习近平曾经先后6次批示解决的违建别墅,终于在2018年8月随着中共专项整治工作组的到来开始大规模拆除。从2003年到2018年,15年时间内,违建别墅从三五成群到绵延成片,历经多次曝光依旧屹立不摇。若无中共派驻专项工作组,这道莽苍秦岭的伤疤,恐怕仍将泛滥扩大。

        窥一斑可见全豹,秦岭积弊在督察下快速解决并非是个例,而是中共十八大以来监察系统发挥重要作用的体现。从巡视组到督察组再到督导组,各式各样的「组」已经成为新时期中国政治生态的鲜明标志。尽管职责任务互有差别,组成人员也各不相同,但其运行逻辑和制度基础一致,均具有强大的执行力、推动力与威慑力,可以说是中共推进改革极有力的眼目和手段。

        不过名目繁多的「组」,也使人们感到困惑,这些机动非固定的、垂直管理可独立行使职权的机构,究竟从哪里渊源而来,起到的作用几何,在具体操作中又可能产生什么不良影响。

        自监察制度而来

        不论是督察组还是巡视组,都并非中共独创,而是中国数千年的监察制度在当下中共政治语境中新的体现形式。

        早在原始社会的尧舜禹时期,便有所谓「天子巡狩」,意即天子对各地进行自上而下的巡察,并逐渐确立「五岁一巡狩」制度,成为后世监察制度的滥觞。及后夏、商、周三代皆循旧制,到了战国时期又有「巡行」,并为秦始皇所沿用。

        之后两千多年的封建社会中,监察制度历经各代不断完善改进。如汉代创设御史制度,采用巡视的方式监察郡县,开始中央政府直接派员巡察地方的先例;魏晋南北朝及隋唐时期,御史台成为监察制度的核心;宋朝时地方监察机构总称为监司,皇帝通过监司出巡控制地方官吏。到明清时期,监察制度已发展得颇为完善,机构有都察院、提刑按察司等,人员则有都御史、监察御史、巡按御史等,形成了丰富的监察体系,对同一区域实现多种巡察,彼此相互交叉、相互补充。

        可以看到,中国古代监察制度大体呈现出几个特点。一是巡察官员具有较大权威,职级颇高;二是中央政府直接垂直管理,免受地方掣肘干扰;三是巡察官员的职责明确有完备的监察法规。这些特点放在今天同样适用。中共以监察委、纪委、各相关部门以及地方政府为节点,辐射各类巡视组、巡察组、督察组、督导组等,一道构成覆盖全面的监察网络。某种意义上,这就是对中国古代监察制度的一种继承和再发挥。

        「中央来人了」

        但是中共也并非在建政之初就搭建出完备的监察体系,到中共十八大后,包括巡视组、督察组等在内的监察制度才愈发常态化,成为中央直接监察地方工作的有力手段。

        反腐巡视组、环保督察组、扫黑督导组等,与中共在中央层面设立的多委员会一样,都旨在为全面深化改革提供推力,后者在决策层面强化中央权力,保证高层指示的快速畅达和令行禁止,前者则通过高名级别机构越过繁杂的官场层级,直接监察执政者,确保政策落地。

        这种立体的高效监察体系,被形象概括为「中央来人了」。

        其一,对于中共中央而言,各式监察机构是高效的耳目。譬如前段时间下派各省的扫黑督导组,组长均由省部级高官担任,层级够高,可以略去诸多环节直接沟通中央与地方政府,监察政策执行情况;而社会上的反饥,甚至是镇甸乡村的民情社情,也可以借由督导组这条通道,极快传递至高层,便于参考调整政策。

        在一次扫黑督导组下派前的培训班上,中共中央政法委秘书长、中国扫黑办主任陈一新曾称督导组「推定薰中央决策部署真正落到实处,促进扫黑除恶专项斗事健康深入发展」。可见在中共的眼中,监察机构就相当于没有处置权的「钦差大臣」,是一个垂直管道,上下直接连通。

        其二,对于地方政府而言,监察机构是严格的「考官」。在过去,因在决策层就存在「九龙治水」的情况,导致很多时候政策到地方政府就是泥牛入海无消息,「中央说中央的,地方干地方的」。政令不畅山头林立,地方官员不论是贪腐还是充当保护伞,或者懒政怠政消极作为,都显得有些无所忌惮。

        而监察机构的到来就可以对这部分人形成有效威慑,通过定期巡察「回头看」等措施,一方面监督地方政府执行政策,另外一方面则可以广泛听取民间舆情,收集相关反映,严格「考核」政策在基层是否因行政压力的叠加而变异、变形。

        其三,对于民众而言,监察机构是可靠的申诉渠道。中国历来是「大政府」,在这种政治文化浸润下民众可能对地方官员心存不满,但对中央总是怀有高度信任。

        层级之悬殊、利益之超然,「中央来的人」天然拥有公义底色。作为中央政府的派岀机构,监察机构深入基层一线,直接面向民众,于后者的鼓舞或者说振奋不言而喻,如扫黑督导组派驻山东省青岛市后举报箱很快便被塞爆,不得不紧急更换大箱子。

        监察机构的另一面

        不过在另一面,形式主义泛滥、间接导致地方懒政、「灯下黑」的问题,也随着监察制度的吃重而日渐暴露。

        一位中国乡镇官员披露称,「仅2个锅炉,各级部门就查了十多次」,「一年中有二百多天在迎接、陪同检查」。面对官场疟疾形式主义,意在革除弊病的监察系统同样未能幸免。监察在本质上是行政压力的传导过程,虽然精简层级,但对于繁杂事务,中央派出的监察机构也不过寥寥,大量监察工作实际上是呈网状细分摊派出去,这就在很多时候造成重复督察,占用了基层官员大量时间和精力。

        而由此形成的连带反应,则一方面「上面千条线,下边一根针」,基层执政者疲于应付,反而无法落实实际工作,只是奔波于满足督察的要求;另一方面更可能促使地方官员懒政怠政,与其要在多个督导督查间左支右绌,索性等着不干,「反正中央会来」,「既然上面要看,先把台账做漂亮,等检查过了再说干活儿的事」。

        官场的劣性思维习惯,行政工作的僵化运作模式,苛求形式指标化台账化,凡此种种,正在某些层面使监察制度成为基层官员新的负累。

        此外,本身作为监督者,如何对监察机构进行有效监督也是个难题。早在监察委成立之初,中国舆论场就曾经对谁来监督监察委有过激烈讨论。从事实来看,尽管有制度设计,但情况也不太乐观。譬如反腐巡视组虽然打落不少贪腐官员,但自身问题也频发,原副部级巡视专员张化为、山西省委巡视组原组长刘向东、安徽省委巡视组原副组长方克友等人,便是「灯下黑」的典型,相继落马。